15年后 财政部“金融国资委”的地位落定了！

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在过去的十年中，“国有金融资产”与“国有金融资本”以及“资产与资本”的区别反映了从顶层制度设计者到国有企业改革(国有金融机构改革)的历史变迁。

引言:经过多年酝酿，《关于完善国有金融资本管理的指导意见》终于出台。关于SASAC的争议也可以平息了——根据《指导意见》，财政部代表国务院明确了国有资本出资人的责任。

国务院代表国家行使国有金融资本的所有权。根据法律法规，国务院和地方政府分别代表国家履行投资者职责。国务院授权财政部履行国有金融资本投资者职责。地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本投资者的职责。各级财政部门履行投资者职责，依法享有投资者参与重大决策、选择管理人和享受相关金融机构利益的权利，并依法履行法律、法规、章程等规定的职责，保护投资者权益。

在过去的十年中，“国有金融资产”与“国有金融资本”以及“资产与资本”的区别反映了从顶层制度设计者到国有企业改革(国有金融机构改革)的历史变迁。

围绕SASAC的争议持续了近15年。从2003年成立汇金、向四大银行注资，到2007年成立中投公司，不同部委对汇金从央行转到财政部一事存在争议。

早在2012年，时任该投资公司董事长的楼继伟就提出，汇金应该成为国有金融资产管理的新平台。他建议汇金应该是一个积极的股东，坚持市场化的管理方向，比如派出专职董事。

“汇金作为国有股东，与其他股东享有同等地位，不干预控股股东机构的日常经营活动，但依靠公司治理渠道保障投资者权益并付诸行动。我们始终坚持只做股东，不做婆婆，不带任何行政审批色彩。这是市场化股权管理最显著的标志，也是汇金履行职责、行使权利的基本经验。

楼继伟总结了金融型国有汇金模式的三个特点——履行国家使命、坚持市场化管理模式和构建开放式股权管理平台。

一是只做股东，不做“婆婆”。“10年来，无论是参与金融机构的注资和重组，还是促进公司治理的改善，汇金始终强调依法合规，坚持限制出资额，以股权为纽带，通过公司治理渠道行使投资者代表职责。”楼继伟强调道。

二是坚持做“积极股东”。积极探索国有股东无缺位、无越位、无好位行使的有效途径，坚持以重大事项管理为出发点，兼顾国家利益和金融利益，促进控股金融机构科学稳健发展，切实履行国有金融资产投资者代表职责。

三是坚持执行董事派遣制，不断完善。作为一种创新的制度安排，汇金公司派出董事专职、独立、专业、客观地履行职责，确保了国有股东的“人格化”和真正付诸行动。

第四，要始终坚持制度建设和管理创新。

第五，在实施市场化履职过程中，坚持党的人才管理原则与市场化理念紧密结合，积极协调党委与董事会、国有股东与股东大会、股权董事与其他董事的关系，推进中国特色国有金融企业治理框架的完善。

第六，要不断完善沟通协调机制。汇金发挥开放式股权管理平台的作用，在加强党的领导、落实国家宏观政策、促进国有金融资产保值增值等方面发挥作用。，始终注重加强与履行国有金融资产管理职责的中央政府和国家有关部门的沟通与协调，充分发挥各方优势和协同作用。

2013年，楼继伟掌管财政部。也就是说，从今年开始，新一轮以混合所有制为特征的国有资产改革已经开始，从国有企业改革到国有资产改革，从管理资产到管理资本，一言以蔽之。有人说，中国国有企业改革的淡马锡模式已经确立。

到2015年，楼继伟曾公开提出要研究和完善国有金融资本管理体制。

也就是说，在这五年(2012-2017)中，当中国的政治和经济发生变化时，以利率市场化为代表的金融自由化席卷而来，肖建华的明日部和吴晓辉的安邦部处于领先地位。除了中央企业和国有企业大规模的金融布局夺取金融牌照外，民间资本也通过各种正常或不正常的手段夺取了牌照，并建立了金融控制帝国。资本市场和金融市场都有各种各样的资本谱系。

除了利用产业资本成立金融控制集团，互联网巨头腾讯和阿里也凭借金融技术和社交网络的优势进入金融领域。支付宝及其衍生产品余额宝迅速崛起，通过与传统金融机构合作或获得金融牌照，形成了一个事实上的互联网金融控制帝国。

在短短的五年时间里，中国金融业改革的命题不再是如何突破金融抑制；短短五年时间，中国已经从过度的金融抑制转变为过度的金融化，金融体系的脆弱性已经成为中国经济最大的担忧。

自2016年以来，财政部发布了《关于进一步加强国有金融企业股权管理的通知》，旨在进一步加强国有资产监管，规范国有金融企业股权管理。

2017年，明日部和安邦部的资本游戏终于曝光，私人金融控制帝国立即变成了一个大到不能倒的怪物。2018年华融莱肖敏的倒台暴露了国有金融机构内部人控制下的严重公司治理危机。

如何防止下一个肖建华、吴晓辉和赖的出现，已经成为中国金融公司治理的一个重大命题。因此，在新成立的深改委第一次会议上，《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》和新的资产管理规定成为了第一批被圈定的重要制度建设。

坚持服务大局，坚定不移地巩固和发展公有制经济，保持国有金融资本在金融领域的主导地位，保持国家对重点金融机构的控制，更好地为我国社会主义市场经济发展服务。

强调国家对关键金融机构的控制，从某种意义上说，是对过去十年金融改革的一种修正，其潜在方向是国家权力的多样化，特别强调“对于发展和政策金融机构，应保持国有或独资性质。”对于涉及国家金融安全并具有强大溢出效应的金融基础设施机构，应保持对国家的绝对控制。”！

就具体做法而言，国有金融资本的战略布局是统筹规划的，以适应经济发展的需要，有进有退，有所作为。

合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，提高资本配置效率，实现战略、安全和效率目标的统一。

我们不仅要减少对国有金融资本的过度占用，还要保证国有金融资本在金融领域保持必要的控制。

对于以发展为导向和以政策为导向的金融机构来说，它们应该仍然是国有或独资的。对于涉及国家金融安全并具有强大溢出效应的金融基础设施机构，应保持国家的绝对控制权。对于在行业中有重要影响的国有金融机构，保持国有金融资本的控制和主导作用。对于竞争领域的其他国有金融机构，应积极引进各种资本。国有金融资本可以绝对控股、相对控股或参股。按照市场化原则，继续稳步推进国有金融机构混合所有制改革。

总之，金融是国家最重的武器。

又如何防备下一个肖建华和吴小慧？新精神一再强调对资本的渗透管理，防止内部人控制，即以公司治理为基础，以产权监督为手段。

国有金融机构母公司应加强集团内各级子公司的资本渗透管理，严格审查股东资格和资金来源，确保各级国有金融资本管理制度到位。对国有金融机构股权投资实施资本渗透管理，有利于加强国有资本监管，防止内部人控制，促进资本运营规范化，提高资本回报率。同时，在混合所有制改革的背景下，对资本进行深度监管有利于充分把握国有金融资本的流向，监控国有股东权益的变化趋势。

规范产融结合，严格限制和规范非金融企业按照金融业准入条件投资国有金融企业，参股基金必须使用自有资金。

规范综合金融业务，依法进行股权投资，禁止国有金融企业利用资本优势控制非金融企业。

财政部门负责制定金融机构和财务管理部门的财务预算制度，并监督实施。进一步完善金融企业财务制度，完善中国人民银行独立的财务预算制度和其他金融监管部门的财务制度，建立金融控股公司等金融集团和重点金融基础设施的财务管理制度...

毫无疑问，财政部作为金融SASAC，在未来的金融事务中将会大大扩大它的声音！

资料来源:财政部信息办公室

最近，党中央、国务院发布了《关于加强国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《意见》)。这是党中央、国务院对完善国有金融资本管理的顶层设计和重大部署，是党和国家加强国有金融资本管理和治理的一项重要基础性工作。日前，财政部负责人就《意见》回答了记者的提问。

问:制定《意见》的相关背景是什么？

答:党中央、国务院高度重视加强国有金融资本管理。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出:“要完善各项国有资产管理制度，改革国有资本授权管理制度，加快国有经济布局优化、结构调整和战略重组，促进国有资产保值增值，促进国有资本越来越强、越来越好，有效防止国有资产流失”；全国金融工作会议强调，要优化金融机构体系，完善现代金融企业制度，加强国有金融资本管理。李克强总理指出，要推进金融监管体制改革，抓紧修订和完善金融基本法，推进国有金融资本管理立法。全国金融工作会议要求完善国有金融资本管理；统筹国有金融资本战略布局，保持对重点国有金融机构的控制；理顺国有金融资本管理体制和机制，明确投资者代表的职责，完善国有金融机构授权经营制度和问责机制；加强国有产权监管，实现保值增值，防止国有资产流失；完善地方国有金融资本管理制度。

《意见》的颁布是贯彻党的十九大和全国金融工作会议精神的一项重要改革措施。根据中央全面深化改革领导小组的要求和国务院的有关安排，财政部会同中央组织部、中央金融办、中央组织部、中国人民银行、原银监会、证监会、原保监会等12个单位，在广泛调研和深入征求地方部门和金融机构意见的基础上，研究提出了《意见》(送审稿)。《意见》(送审稿)已经中央全面深化改革委员会第一次会议和中央政治局常委会议原则审议通过。2018年7月1日，党中央、国务院颁布实施。

问:改善国有金融资本管理的意义是什么？

答:国有金融资本属于国家所有，即全民所有。它是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保证，是我们党和国家发展的重要物质和政治基础。国有金融机构是服务实体经济、防范和控制金融风险、深化金融改革、促进经济金融良性循环健康发展的重要支柱。

近年来，财政部主要管理资金，积极履行国有金融出资人职责。地方政府积极探索国有金融资本管理模式，促进了国有金融资本管理，取得了初步成效。国有金融资本管理的委托代理关系逐步建立；国有金融资本基础管理、金融企业绩效评价和薪酬管理、国有金融资本经营预算等管理制度日趋完善；国有金融资本管理逐渐从“行政化”模式向“市场化”模式转变，更加重视和强调“管理资本”；国有金融机构改革进一步推进，盈利能力和经营业绩明显提高。

但是，我们也应该看到，国有金融资本管理中还存在一些问题和矛盾，如管理职责分散、权责不清、授权不清、布局不合理、配置效率提高、法治建设不到位等。同时，一些国有金融机构的党建工作被弱化，党组织在公司治理中的法律地位仍不明确。在当前形势下，加强国有金融资本管理是贯彻党的十九大和全国金融工作会议精神的必然要求，是推进金融治理体系和能力现代化、提高国有金融企业竞争力的迫切需要，是坚持党的领导、加强党的建设的重要保证。

问:《意见》提出的改善国有金融资本管理的主要目标是什么？

答:《意见》提出的主要目标是建立和完善国有资本管理的“四梁八柱”，理顺国有金融资本管理体制，增强国有机构的活力和控制力，更好地实现服务实体经济、防范和控制金融风险、深化金融改革三大基本任务。首先，法律法规更加完善。制定国有金融资本管理的法律法规，明确投资者的法律地位和责任界限。第二，资本分配更加合理。贯彻高质量发展要求，切实提高国有金融资本配置效率，有进有退，充分发挥国有金融资本在金融领域的主导作用。第三，资本管理更加完善。规范委托代理关系，完善国有金融资本管理方法，强化资本管理手段，提高管理的科学性和有效性。第四，党的建设得到加强。加强党对国有金融企业的领导，巩固党组织在公司治理中的法律地位，充分发挥党组织的领导作用。

问:国有金融资本的概念是什么？定义的范围包括什么？

答:国有金融资本是指国家及其授权投资者直接或间接向金融机构出资的资本和权益。国家权力和信贷支持的金融机构的资金和权益，应当在依法合规的前提下纳入国有金融资本管理。根据上述类别，除法律另有规定外，国有金融资本包括中央政府和地方政府直接或间接向金融机构出资的资本和权益；主权财富管理(投资)机构投资金融机构应享有的资本和权益；国家权力和信贷支持的金融机构形成的资本和权益，如证券、期货外汇交易场所、金融交易结算机构、金融消费者保护机构、金融资产登记托管等金融基础设施企业形成的国有金融资本；金融或非金融国有企业投资于其他金融机构的资本和权益。

问:《意见》提出了哪些改善国有金融资本管理的政策措施？

答:《意见》坚持问题导向和目标导向，重点关注制约国有金融资本管理的问题和障碍，并提出具体政策措施。

一是完善国有金融资本管理体系。国有金融资本属于国家，即全民所有。国务院代表国家行使国有金融资本的所有权。根据法律法规，国务院和地方政府分别代表国家履行投资者职责。同时，《意见》首次明确了国务院和地方政府分别授权财政部和地方财政部门履行国有金融资本投资者职责。加强国有金融资本的集中统一管理，实行统一监管和分级管理，各级财政部门应当依照法律法规履行国有金融资本管理职责。各级财政部门承担着履行国有金融出资人职责的主要责任，以管理资本为主加强资产管理。根据需要，也可以委托其他部门和机构对国有金融资本进行分类管理。《意见》强调要充分尊重企业法人的产权，赋予国有金融机构更大的经营自主权和风险责任。

二是优化国有金融资本配置模式。合理调整银行、保险、证券等行业国有金融资本比例，促进国有金融资本向重要行业和重点领域、重要基础设施和重点金融机构集中，提高资本配置效率，实现战略、安全和效益目标的统一。

三是优化国有金融资本管理体制。完善国有金融资本基本管理制度，加强金融机构国有产权转让管理；实行国有金融资本运营预算管理制度，规范国家与国有金融机构的分配关系；严格国有金融资本运营绩效考核制度，实行分级负责、分级考核；完善国有金融机构薪酬管理制度；加强对金融机构和金融管理部门的金融监管，维护国有金融资本的权益。

四是促进国有金融机构持续健康运行。深化公司制股份制改革，推进符合条件的国有金融机构整体重组上市；完善法人治理结构，建立国有金融机构领导层级管理制度；推进国有金融机构回归原点，聚焦主营业务，监督防范风险。

第五，加强党对国有金融机构的领导。充分发挥党组织的领导作用，坚持党建工作“四个同步”，把加强党的领导和改善公司治理统一起来；加强领导班子和人才队伍建设，切实落实全面从严治党的“两个责任”；规范金融机构财务管理部门工作人员的行为，消除内外合作、利益转移，防范道德风险。

第六，齐心协力加强落实。加强法治建设，加强协调配合，严格责任追究，强化信息公开。国有金融资本的管理，无论是中央还是地方，都要全方位向党中央、全国人大常委会报告，具体报告责任由财政部承担。

问:为什么要加强对国有金融资本的集中统一管理？

答:加强对国有金融资本的集中统一管理，明确财政部门应履行国有金融资本投资者的责任，是坚持问题导向、实现国家财权统一、维护国家金融安全的战略选择，可以有效解决国有金融资本缺乏整体战略布局、管理责任分散导致激励约束机制难以完善等问题。目前，国有金融资本管理制度不健全，法律依据缺失；一些国有金融机构和地方政府管理制度执行不力，在基础管理、经营预算管理、绩效考核、薪酬管理和财务监督等方面存在不足。加强国有金融资本的统一管理，是贯彻党的十九大和全国金融工作会议精神的重要改革举措，是理顺管理体制、提高管理效率的重要制度保障，有利于明确部门管理职责，更好地促进国有金融资本的保值增值，提高竞争力，扩大国有金融资本的功能，确保国家战略目标的实现。

问:你如何理解国务院授权财政部扮演国有金融资本投资者的角色？

答:根据中央政府《关于金融企业国有资产管理部门职责分工的通知》和财政部以前的“三定”规定，财政部按规定管理国有金融资产。近年来，财政部把重点放在了“资本管理”上，从产权登记、评估和转让等基本管理，到保值增值、绩效评估、薪酬管理、经营预算，以及通过派遣股权董事行使投资者权利。管理体系不断完善，基本形成了相对系统的国有金融资本管理体系。但是，从法律地位和权责匹配的角度来看，国有金融资本投资者的责任缺乏明确的授权，管理权责界限不清，这极大地影响了国有金融资本管理职能的有效履行。《意见》明确指出，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，有利于压缩部门管理职责，明晰委托代理关系，完善授权管理制度，更好地利用国有金融管理资本。

值得注意的是，财政部在履行国有金融资本出资人职责时，将合理界定出资人的职责范围，更加注重加强市场化和规范化管理，建立健全激励约束机制，通过“简政放权、优化服务”增强国有金融机构的活力。

问:你如何理解地方财政部门根据同级政府授权履行国有金融出资人职责？

答:根据《企业国有资产法》、中央政府此前规定的职责分工和财政部的有关文件，地方国有金融资本管理由财政部门按照“统一监管、分级管理”的原则进行。但是，从实施的角度来看，地方国有金融资本管理模式多样，规则和标准差异较大，管理体制不系统。一些地方金融机构盲目扩张，追求多重牌照，导致许多隐患。从规范产融结合、维护金融安全、防范金融风险的角度来看，有必要对金融企业和非金融企业的国有资本实行独立分开管理，并在这两类企业之间建立“防火墙”机制。同时，根据全国金融工作会议精神，地方政府金融机构将履行地方金融监管职责，《意见》明确地方金融部门将履行地方国有金融资本投资者职责，有利于明确地方金融监管部门和履行投资者职责机构的权责，充分发挥金融体制改革的协同效应。

问:如何理解对国有金融机构股权投资实施资本渗透管理？

答:《意见》要求遵循实质重于形式的原则，以公司治理为基础，以产权监管为手段，对国有金融机构股权投资实施资本渗透管理。一是各级财政部门要落实分级管理的责任，按照渗透的原则，监督中央和地方国有金融机构国有金融资本投资等宏观政策的落实，严格执行国有金融资本基本管理制度。二是国有金融机构母公司要加强集团内各级子公司的资本渗透管理，严格审查股东资格和资金来源，确保国有金融资本管理体系在各级到位。对国有金融机构股权投资实施资本渗透管理，有利于加强国有资本监管，防止内部人控制，促进资本运营规范化，提高资本回报率。同时，在混合所有制改革的背景下，对资本进行深度监管有利于充分把握国有金融资本的流向，监控国有股东权益的变化趋势。

需要注意的是，资本渗透管理的实施，主要是从国有产权转让的角度，是在尊重公司治理的前提下进行的，不与层级授权和层级决策的公司治理结构相矛盾，也不干预公司的独立经营或改变决策结构。

问:金融部门和金融监管部门在监管国有金融机构方面有何不同？

答:作为履行国有金融资本投资者职责的机构，金融监管部门的市场监管职责在出发点、最终目标和作用机制上有所不同，不能混淆。投资者的职责主要是行使投资者对国有金融资本的权力，承担保值增值的责任。金融监管部主要负责各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，达到合规、审慎监管的要求。金融监管部门承担着重要的市场监管职能。如果同时履行一些金融机构的投资者管理职责，将会影响金融监管的权威性、公平性和有效性，并容易引发道德风险。为避免利益冲突，应合理界定和明确投资者义务与金融机构市场监管的界限，明确市场监管与投资者义务的分离。

需要注意的是，履行国有金融出资人职责的机构应加强与财务管理部门的沟通、协调和信息共享，形成合力。中央和国家机关有关部委、各级财政部门和地方政府不得干预财政监督部门依法实施的监督。

问:财政部最近对实施《意见》做了哪些具体安排？

答:贯彻落实《意见》，全面提高国有金融资本管理水平，是当前和今后一个时期财政部门的重要任务。财政部门要坚决贯彻落实党中央、国务院关于深化国有金融企业改革和完善国有金融资本管理的重大部署，充分发挥依法领导、依法管理、依法使用好国有金融资本的总体责任，坚定不移地增强、改善和扩大国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。首先，协调与合作推动实施。抓紧领导明确落实《意见》的施工图纸、时间表和责任单位，细化目标任务，加强监督落实，确保加强国有金融资本管理的顺利进行和取得实效。第二，建立规章制度。按照“1+n”的思路，制定并颁布了《国有金融资本管理条例》，建立了统一的国有金融资本投资者制度，明确了投资者的权利、义务和责任，并颁布了一系列优化国有金融资本管理的配套制度。第三，加强资本管理。不断提高管理的科学化、规范化、市场化和专业化水平，形成更加符合新时代要求的国有金融资本管理体制和机制，更好地为发展服务，为人民谋利益。第四，加强对股权董事的“实质性”管理。对股权董事的职责和权利形成制度约束，促进国有金融机构公司治理结构的完善和优化，巩固改革成果。五是扎实做好国有金融资产全口径专题报告。根据国务院向NPC常委会报告国有资产管理情况的安排，将于2018年10月向NPC常委会口头报告金融企业国有资产管理情况，包括金融企业整体资产负债情况、国有金融资本投资布局和风险控制情况、金融企业改革情况、金融企业国有资产监管情况、金融企业国有资产处置和收益分配情况、境外投资形成的资产情况、企业高级管理人员薪酬情况等。财政部将认真做好国有金融资产管理专题报告工作，接受全国人大的审议和监督。 推荐阅读: 中央汇金年报:股票市值同比增长22%。

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