农村发展改革面临的主要难点和风险点

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新世纪以来，中国先后发布了14个以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，为全国农村改革和农业发展做出了具体部署。在这些政策的指导下，中国的粮食产量连续十多年保持增长，并保持在历史最高水平。农民收入持续增长，农业和农村发展取得重大进展。在成就面前，有一种声音说，如果农村形势好，就没有必要过分关注农村发展和改革。这种错误的观点在我国的历史上一直被灌输。我们应该清醒地认识到，农业是国民经济的基础，是国民经济中最薄弱的环节。农业形势越好，就越要重视农业和农村经济，强调农业和农村经济的重要性。那么，中国目前在农村发展和改革领域面临的主要困难和风险是什么？

市场化的粮食价格机制需要形成和完善

自2004年以来，中国已经完全放开了粮食市场。同时，为了保护农民的利益和种粮积极性，稳定农业生产，确保国家粮食安全，国家于2004年和2006年在主要产区实施了大米和小麦最低收购价政策。2007年，在主要产区对大豆、玉米、棉花、油菜籽和糖实施了临时储存和储藏政策。在政策实施区，当农产品价格低于最低收购价或临时收储价时，国家指定的储备粮企业将在市场上收购，以维持正常的市场价格。这些政策的实施对当时国民经济的稳定快速增长起到了重要的支撑作用。然而，随着政策的不断实施和国内外环境的变化，政策实际操作中的问题也越来越多。自2008年以来，中国农产品的生产成本一直在上升，而农产品的国际价格却在下降。这种“一增一减”的变化使得2010年中国三种粮食的价格高于国际市场的离岸价格，并高于2013年以后配额内的进口完税价格。在这种情况下，我国农产品价格政策陷入了两难境地:一方面，为了弥补种粮成本，保护农民积极性，有必要继续提高收储政策价格；另一方面，如果我们继续提高政策采购和仓储价格，我们将进一步增加进口压力，与此同时，采购和仓储企业将发现难以以有利的价格销售，导致库存积压和增加的财务压力。

针对这一困境，我国于2013年开始研究完善农产品价格形成机制，并在2014年中央一号文件中明确提出要“探索和推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革”。同年，国家取消了棉花和大豆的临时收储政策，在东北三省一区启动了新疆棉花和大豆目标价格试点项目。经过三年多的实践，目标价格改革总体上进展顺利。以棉花为例，目标价格改革实施前，国内棉花价格接近每吨2万元，比同期国外棉花价格高出5300多元；目标价格改革实施后，国内棉花价格已降至每吨15000元左右，基本符合国际标准。

让我们看看玉米。玉米作为粮、经、饲三位一体的作物，也是我国种植面积和产量最大的作物，占有举足轻重的地位。自2008年实施临时收储政策以来，我国玉米产量持续增长，为保障国家粮食安全发挥了重要作用。然而，在增加产量、增加进口和增加库存方面，也存在着“三量增加”的困境。由于玉米的重要性，以及临时储存政策实施地区也是中国重要的商品粮基地，中国对其改革持谨慎态度。2016年，中国正式取消了临时收储政策，并将其调整为“市场收购+补贴”的新机制。从新机制的实施效果来看，玉米仓储体制改革的突破主要包括:

首先，价格反映了市场供求水平。在临时储存政策实施之前，玉米价格为0.7元/公斤。2014年，暂储价格为1.12元/公斤，上涨60%。然而，这一增长是由临时储备政策决定的，而不是市场供求的实际水平。实行价格补偿分离后，政府不再支持市场购买玉米，玉米价格由市场决定，能够反映实际供求情况。

第二，搞活产业链。随着玉米价格的市场化，玉米产业链上下游的价格关系逐渐理顺。在临时仓储政策实施期间，使用国外玉米及其替代品的玉米加工企业开始使用国内玉米，同时加工企业开始提高加工能力。

第三，提高竞争力，减少玉米及其替代品的进口。自2013年7月以来，国内外玉米价格一直处于天翻地覆的状态，国内外玉米的价差不断扩大。到2015年6月，国内外玉米的价差已经增加到1000元。新机制实施以来，价格差异逐步缩小。截至2017年1月，每吨进口玉米的完税价格比国内玉米价格高出50元，玉米及其替代品的进口比2016年下降了30%至40%。

最后，农民种植玉米的基本收入得到保障。2016年，中国分成两批，总计390亿元补贴东北三省一区的玉米生产者。虽然农民的收入达不到临时储存政策实施时的水平，但农民仍然可以盈利。尽管农民收入暂时下降，但从长期来看，农民收入仍可以通过一系列措施来核算，如减少库存、减少玉米种植面积和给予生产者补贴。当农民准备春播时，一些当地农民手中仍有玉米。为避免“卖粮难”，2017年中央一号文件要求，地方各级党委和政府要强化主体责任，尽可能引导市场主体到市场上采购，鼓励和支持玉米加工企业全力加工玉米，实现“有人收粮、有钱收粮、有货粮、有车运粮”。

虽然2017年中央一号文件提出要“坚持和完善稻麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成合理的比价关系”，但最低收购价政策和目标价格是过渡性政策，需要进一步改革。在今后的政策改革中，我们应该坚持以市场为导向，以保护农民利益为基本出发点和落脚点。棉花和大豆的目标价格改革以及玉米“市场收购+补贴”新机制的实施，将为我国其他农产品价格机制的形成提供实践经验。

农民在增加收入方面面临瓶颈

农民收入分为四个部分:经营收入、工资收入、转移收入和财产收入。从目前情况看，支持农民增收的两大传统动能——经营收入和工资收入——正在逐渐弱化。这突出表现在两个方面。首先，通过不断提高政府的政策采购和仓储价格来增加经营收入是不可持续的。2015年，吉林省和黑龙江省这两个实施临时收储政策的玉米主产区的玉米收储政策高达55.9%，甚至超过100%。2016年，中央一号文件提出要“改革和完善粮食等重要农产品的价格形成机制和仓储体系”，取消了玉米临时仓储政策，大大降低了农民经营收入的增长速度。根据最新数据，2016年农民人均种植收入仅为2240元，名义增长率为1.1%，而国家统计局发布的2016年cpi同比增长2%，农民人均种植收入为负增长。第二，在整体经济增长放缓的宏观形势下，通过增加工资性收入来增加农民收入越来越困难。根据国家统计局《外出务工人员监测与调查报告》，2014年和2015年外出务工人员分别增加了63万人和50万人，同比分别下降了0.5和0.6个百分点。农民工总数增速逐年放缓，凸显出近年来劳动力市场不景气。同时，农民外出打工也受到城市生活成本上涨的制约，这主要表现在食品价格和房租价格的上涨。可以看出，在主要农产品价格低，甚至下降，外出打工增长率低于1%的背景下，农民的两大收入来源——经营收入和工资收入停滞不前。

此外，我国对涉农补贴的支持，尤其是对农民收入总额的支持还相对不足。除耕地保护补贴政策外，其他大多数补贴项目金额都很小。然而，中国经济已进入新常态，经济增长放缓，这也将导致中国财政收入增长放缓，进而导致农民通过农业补贴和社会保障转移收入增长放缓。然而，农村集体产权制度改革是目前中国农村改革的一个难点，要释放改革红利还需要一段时间。因此，在中国大多数农村地区，财产性收入的增长很难成为增加收入的主要动力。相关数据也显示，有迹象表明农民收入的四大动能正在下降，而且这种下降趋势在未来很长一段时间内可能会持续甚至加剧。

农村集体产权制度改革已经进入深水区

2016年12月29日，中共中央、国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，为农村集体产权制度改革设定了更加明确的时间表。根据《意见》，力争用三年左右时间基本完成农村集体资产核实工作，用五年左右时间有序推进股份合作制经营性资产改革。

根据农业部的数据，截至2015年底，全国农村集体经济组织账面资产总额(不含资源资产)达到2.86万亿元，农村平均账面资产为493.6万元。其中，仅东部地区总资产就达到2.16万亿元，占总资产的75.5%。如此大量的资产，如果不进行改革，很可能导致集体资产的流失。2015年9月，国家在29个县(市、区)启动了集体资产入股改革试点。从改革效果来看，所有制问题是明显的，并形成了一定的激励机制。过去，农民不了解农村集体资产。通过试点，农民开始期望分红和关心集体资产，这对干部工作形成了一定的监督压力。鉴于这种情况，2017年将在现有的29个试点县(市、区)基础上再增加100个县(市、区)。根据《意见》，农村集体产权制度改革主要包括四个部分:清理资产、界定成员、设立股份和建立规章制度。在这四个部分中，界定成员是集体资产改革中的一个大问题。中国《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员的集体所有。”但是谁是农民集体的成员，这一成员的定义、权利义务、进退机制等问题还没有得到法律的承认和界定。同时，现有的理论、政策和法律没有明确界定“农村集体”和“农村集体经济组织”。根据中国农村的实际情况，农村集体经济组织虽然具有法律地位，但不能具有人的地位。我国绝大多数农村集体经济组织没有在工商机关登记注册，不具有法人资格。因此，虽然《意见》提出“现阶段县级以上地方政府部门可以负责向农村集体经济组织发放组织登记证，农村集体经济组织可以到有关部门办理开户等相关手续，开展经营管理活动”，但显然不是长久之计。解决办法是在民法通则中予以确认。

另外，目前农民的财产权是以成员权利为基础的，但这种权利是不完整的。由于能力不完全，市场在估值和定价方面也存在缺陷。因此，如果此时将工商业资本引入贸易能力，一旦能力扩大，资产增加，就会出现新的问题。因此，有必要明确会员权利，将产权与会员身份结合起来，并探索建立适当的会员进退机制，即取得会员资格和购买产权、退出会员资格和补偿产权。

农村土地制度改革仍处于过渡阶段

中国的改革始于农村。家庭联产承包责任制改革了农业生产关系，释放了巨大的红利。然而，随着社会的发展，以农民个人承包制为代表的小农生产的边际效率越来越难以提高，中国农村土地制度也面临改革。

农村土地制度改革可以分为三个部分:国家土地征用制度改革、农村集体建设用地改革和承包土地改革。

土地征收制度改革的核心问题是农用地转为非农建设用地后的增值收益如何分配。在世界范围内分配增值收益的方式主要有两种:一是土地增值收益属于土地所有者，政府通过税收进行调节；二是法律规定了合理的份额比例，农民按比例获得增值收益。中国台湾省规定，农民的土地增值收入不得低于40%。

农村集体建设用地，又称乡(镇)村建设用地，是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人用于投资或筹集各种非农建设资金的土地。集体建设用地分为三类:宅基地、公共设施用地和经营性用地。如果农村宅基地能够上市交易，土地所有权能够得到保障，将会引发中国一轮城市资本下乡发展小城镇的高潮。2015年12月27日，全国人大常委会表决通过实行两权抵押贷款，即农村承包土地经营权和农民住房产权，这也是农村土地改革经验的拓展。许多人认为农村集体建设用地覆盖面广，在市场交易中应谨慎进行。同时，有人认为，在进行新型城镇化建设的同时，必须加快“两权”抵押甚至产权改革，这将成为农民进城的“第一桶金”，同时加快农村土地市场的振兴，为中国深化改革提供持续的动力。

承包土地改革是离农民最近的改革。2014年，中央一号文件提出“在实行农村土地集体所有制的基础上，稳定农民承包经营权，放开土地经营权，允许土地承包经营权抵押，由金融机构融资。”这是中央政府第一次赋予土地经营权新的内涵。在土地承包改革中，我们需要注意两个方面:一是如何保护农民作为土地承包人的权利；第二，如何通过土地经营权流转加快中国农业现代化。目前，我国社会化服务规模的不断扩大，弥补了农民土地管理规模的不足，显著提高了农业的效率和效益，也满足了目前大量农民工在城乡之间流浪的现实要求。从这个角度看，以农民承包经营权流转和发展多种形式适度规模经营为主要基础的农地管理体制改革正在顺利推进。

目前，我国政府、行业和学术界有一种趋势，即主张土地私有化和大规模土地流转。大规模的土地流转将释放大量的农村劳动力。如果这部分劳动力不能得到妥善安置，将对农民生计、社会稳定和国家粮食安全造成极大隐患，因此有必要高度警惕。中国人口多，土地少，土地是稀缺资源，是农民生存的保障。如果允许土地私有化，农业外资本或大型资本将进入土地市场，导致土地集中和垄断。同时，由于农业的比较效益较低，资本容易在逐利的驱动下改变土地用途，农业用地不用于农业，这将最终危及农民的生存和国家粮食安全。

农村土地承包经营权流转是生产承包到户后的必然选择，但这种流转是有限的，即不能改变土地所有权关系和农地用途。同时，在流转中，必须考虑我国的国情，遵循农民自愿的原则，循序渐进，并与工业化、新型城镇化、信息化和农业现代化相协调。

然而，从总体上看，中国农村土地制度仍处于改革状态，具有明显的过渡性。从实际情况来看，农村土地的“三权分立”并不是改革的终点，而是需要继续向前推进。至于前进的方向和力度，高级官员迫切需要作出政治决定。

随着中国经济进入新常态，农村发展出现了新产业、新形式，农村改革进入了新的历史阶段。在改革的过程中，曲折以及新的困难和风险也可能出现。正确认识和把握这些困难和风险，科学合理地逐一克服，将最大限度地降低改革过程中的成本，更深刻地理解现阶段中国农村发展和改革的新动能。

作者:中国农业大学经济与管理学院

资料来源:中国发展观察